欧盟委员会3月4日公布《欧盟工业加速器法》草案，涵盖重点关注高能耗产业、汽车产业价值链，以及推动清洁工业转型并确保供应链韧性所需的净零技术，核心目标是重建欧洲制造业竞争力，减少对外依赖，实现产业战略自主。法案置顶产业投资准入规则，在电动汽车、电池、太阳能以及关键原材料等领域，对来自特定国家企业的外国投资附加条件：如果这些国家的全球生产能力占比超过40%，其企业在欧盟进行超过1亿欧元（约1.5亿新元）以上的投资时，将受到相关限制，如欧盟方面须持有多数股权、实施技术转让、融入欧盟价值链，以及创造就业机会。此外，在政府采购方面，草案明确提出“欧洲制造”优先。换言之，欧盟虽希望吸引外资，但更希望确保关键产业的控制权，仍然掌握在欧洲人手中。
纵看近几年欧盟一系列政策变化，就会发现上述法案是欧盟逐步形成的“五道产业防线”的重要一环。可以说，欧盟正在围绕关键产业筑建一道从贸易、资本、补贴到产业投资，逐层加强的对本土产业的保护高墙。
这五道防线如下：
第一是贸易防御工具。欧盟最早也是最常使用的产业保护工具，是传统的贸易防御措施，包括反倾销和反补贴调查。近年来，欧盟明显加大这些工具的使用频率，特别是在能源和绿色产业领域。例如在钢铁产品、光伏组件和新能源汽车方面，欧盟都对进口产品启动过调查程序。这些措施的核心逻辑，是限制被认为存在“价格扭曲”或“政府补贴”的产品进入欧洲市场，保护欧洲本土企业免受低价竞争冲击。虽然这种政策在形式上仍然属于世界贸易组织规则允许的贸易救济措施，但在实践中，使用范围正在不断扩大。
第二道防线是碳边境调节机制。从表面上看，碳边境调节机制是一项气候政策工具，但它同时具有明显的产业保护效果。这一机制通过对进口产品征收碳排放成本，使进入欧洲市场的外国企业，必须承担与欧洲企业类似的环保成本，实际上为欧洲企业提供一种制度性保护，防止高排放产品以低价进入欧洲市场。
第三道防线是外国补贴审查。2023年生效的《外国补贴条例》进一步强化欧盟的产业防护能力。条例允许欧盟调查那些接受外国政府补贴的企业，在欧洲的投资、并购和公共采购活动。如果认定这些补贴扭曲市场竞争，欧盟可以阻止相关交易，或要求企业采取相应的补齐措施。这一制度的出现，标志着欧盟开始把注意力从“商品贸易”扩展到“资本竞争”。换句话说，欧盟不仅关注外国企业卖什么产品，还开始关注这些企业背后的政府支持，是否会影响欧洲市场。
第四道防线是外资安全审查。2019年欧盟推出《欧盟外商直接投资审查条例》，允许并协调成员国对涉及关键技术、关键基础设施和敏感数据的外商投资进行安全评估。近年来，越来越多成员国加强对外国投资的审查力度。虽然这一机制最初是以国家安全为主要理由建立的，但在实践中，它也逐渐被用于保护战略产业。例如在半导体、人工智能和能源基础设施等领域，外国投资往往须要经过更严格的审查程序。
第五道防线是产业投资限制。在上述四道防线的基础上，《欧盟工业加速器法》草案可能构成欧盟产业政策的第五道防线。与以往主要针对贸易或安全的政策不同，法案更直接涉及产业投资本身。现在的草案对关键产业投资提出新的条件，强调“欧洲制造”，例如限制某些类型的外商投资者，如要获得欧盟补贴或参与关键项目，须达到一定比例的本地化率，同时鼓励由欧洲资本主导的产业联盟。这意味着欧盟不仅开始关心投资规模，还关心投资来源以及产业控制权。
这一变化背后，反映的是欧盟对未来产业竞争格局的担忧。过去几十年，欧洲产业空心化主要表现为制造业向亚洲转移。在新能源、电动车和电池等新兴产业领域，欧盟担心出现另一种情况：即外国企业在欧洲本土建厂，但最终控制整个产业链，使欧洲在关键产业中失去主导地位。
《欧盟工业加速器法》如获得通过，将标志着欧盟正在从自由主义贸易推动者，转向产业安全和战略自主的保护主义践行者。同时，这也意味着世界经济在进入一个新的阶段，多边贸易体系的影响力大大消弱，国家干预、产业政策以及技术竞争，将成为国际经济关系中的常态。
作者是中国对外经贸大学全球创新与治理研究中心特聘研究员
