在1980年代初，当我在新加坡金融管理局担任经济学家时，拉丁美洲债务危机正在威胁全球金融稳定。多个拉美经济体的债务飙升至平均占国内生产总值（GDP）的70%，远超当时被认为可持续的水平。解决这场危机用了整整10年。
今天，许多相同的特征在发达经济体出现，但规模更大。七国集团（G7）的政府债务平均占GDP的120%。各国政府依赖央行维持低利率，以避免债务自我加速增长。随着政治极化和分裂，执政党很难在不丢失下届选举的情况下收紧财政腰带。
系统性风险在增长
不同之处在于，发达经济体积累债务时，免受新兴市场所面临的约束。它们可以以本国货币借贷，它们有更深厚的债券市场，央行相对独立，市场也因为它们是发达国家就更宽容。
然而，正是这种灵活性让它们积累了系统性风险。没有人确切知道极限在哪里，但不断增长的债务比率将提高贷款人对利率的要求，导致长期的金融不稳定，削弱对储备货币的信任，最终削弱全球增长。
情绪也可能突然就转变，就像我们在2022年9月英国债券市场的反抗中所看到的，即所谓的“特拉斯时刻”。而且，由于关键参与者如对冲基金本身已高度杠杆化，今天的市场更加脆弱。
然而，最大的财政挑战还在前方。政府预算将因老龄化社会、应对气候变化的必然需求，以及地缘政治乱局下多个国家增强国防而承压。
政府不能再像二战后那样依赖通货膨胀来降低债务。今天的年长选民肯定会抵制这个做法。仅有的现实解决方案是提高税收或减少开支，在大多数情况下，两者都得做。国家拖延的时间越长，所需的改革规模就越大，政治选择就越痛苦。这将使当今的年轻工人和下一代面临难以承受的代价，并可能破坏民主赖以生存的社会结构。
不能仅仅是紧缩
然而，这不能仅仅是一项财政紧缩的议程。真正的挑战是更根本地重新定位财政政策，并赋予积极的愿景。人们必须能够看到他们的税收所支持的政府支出的价值，并有理由对未来有信心。他们还必须知道，每个人都根据自身的资源，公平地为国家财政收入作出贡献。
关键也在于确保经济增长。没有增长，财政健康就无法恢复，任何形式的社会团结都更难以维持。幸运的是，有确凿证据表明，某些税收增加、堵塞漏洞和支出改革，可以在不对增长造成太大伤害的情况下实施。
将政府债务重新导入正轨，因此需要一种新的理念，而不仅是技术目标。这须要在财政政策思维上进行几方面的重大转变。
优先考虑公共产品
首先，政府支出应重新聚焦于公共产品，而不仅仅是个人福利：特别是高效的公共教育和医疗保健、现代化的能源网和公共交通系统、研发和终身学习机构，以及惠及所有人的体育和休闲公园。
必须牢记，高质量与可及性的公共服务，从学前班到运动场再到铁路系统，最能惠及普通民众。它们实际上具有再分配的功能，而无须依赖于对个人的直接转移支付。研究表明，公共设施促进不同背景人群之间的互动，这本身有助于提升社会流动性。
聚焦经济不安全
其次，重新平衡福利国家，以聚焦人们最关心的问题：应对生活中的重大不安全感。调查显示，比起不平等，大多数人更担忧不安全感。尽管不平等问题确实让人不满，但这并不是他们最大的担忧所在。
尤其在当今社会，随着工作保障降低、人均寿命延长，人们更加担忧退休后的生活质量，或突然面临巨额医疗账单。
这就把我们带回到社会民主主义最初愿景的核心理念，这一理念由几乎所有先进国家的中左翼和中右翼共享，尽管他们的表述方式不同。它注重社会保险，作为帮助人们应对不安全和不幸事件的手段。战后英国的贝弗里奇计划就是这种理念的体现。人人都为一个共同资金池贡献力量，并知道在困难时可以得到一些保护。
这一理念建立在风险分担而非再分配的基础上。但在这里，最大受益群体仍然是较低收入阶梯的人群。他们工作最不稳定，最有可能因健康不佳而退出劳动力市场，又缺乏储蓄来应对挫折。对高收入人群来说，社会保险的赔付始终意义不大。
社会中最贫穷和最脆弱的人群，必须始终得到足够的帮助。然而，这并不是当今福利国家的主要开支。真正的挑战是重新平衡系统：摆脱对个体的大规模转移，超越最需要帮助的人，转向更具集体性的福利。换句话说，是将“社会”重新带回社会民主主义中。
为危机做好准备
第三，要做长远思考。这意味着从过度关注抚平经济周期，转向建立必要的缓冲，以应对可能摧毁我们社会的更大规模危机，以及满足老龄化人口的需求。
危机必然带来代价。然而，多年来，每次危机和经济低迷时，我们都看到宏观刺激措施被大量使用，而在经济复苏时，这些措施却没有以同等力度撤回。结果是出现持续的大规模预算赤字和长期宽松的货币政策，这为应对下一次重大危机留下很小的空间。
我们必须预计危机会不断来袭。它们已成为新全球格局的内在组成部分。冠病疫情可能不是我们经历的最致命流行病。气候变化将需要持续的财政施力，既要投资于向清洁能源过渡，也要应对日益频繁的灾害。
压弯医疗成本上升曲线
在未来几年，医疗保健和退休保障将成为政府支出的主要驱动力。这也凸显确保公平与可持续财政所需的财政契约。
没有一种单一医疗模式可以在世界各地被完全效仿，但在那些以可负担的价格取得较好医疗保健效果的国家中，有一些共同特点。
首先，它们拥有全民医疗保险。这可以由公共机构运营，也可以是像瑞士那样由政府监管的私人保险公司运营。但关键特征是确保所有人都在保险池中，包括年轻人、健康人群和富裕人群，否则，他们可能会选择退出国家计划。如果没有这样多样化的保险池，覆盖重病患者的成本将会高得多。
其次，我们不能过度依赖保险来支付医疗账单。经验表明，这可能导致开出超过临床必要的更昂贵药物和治疗方案，而患者则因为不认为自己在付费而愿意接受。这在长远上导致所有人的成本都更高。
因此，患者共同支付是控制成本的必要手段。但同样重要的是，我们需要基于收入的补贴，以帮助低收入人群支付保险费和患者自付的部分费用。这能确保他们得到保障，并防止任何人因经济原因而不愿就医。
因此，全民保险、患者共同支付和严格的支付能力调查，构成更加公平和可负担的系统。相反，如一些国家一样，依然由医院或服务点提供免费医疗，远非进步。它只是让富人和穷人享受相同的福利。
第三，更有效的支出可以压弯医疗成本的上升曲线。我们知道，从儿童时期开始，帮助保持健康的支出，能带来最高的财政和社会回报，减少对医疗服务的需求。
因此，至关重要的是塑造儿童的饮食习惯，确保他们在学校积极活动。最近的研究还表明，美国的“绝望之死亡”——因毒品、酒精或自杀导致的死亡——与人们脱离劳动力市场并减少社区参与有关。这些例子表明，健康的社会决定性因素非常重要，并且可以以远低于医疗护理的成本来解决。
改革退休保障
养老金改革迫在眉睫，但在政治上却是最难实现的改革之一。政治光谱的左右两派甚至呼吁撤销之前的改革。然而，可持续的退休保障系统，对社会团结是不可或缺的。
在大多数发达国家，传统的、由国家组织的社会保障计划，仍然是普通人退休收入的主要来源。然而，尽管福利是在退休前固定的（“固定福利”），但这些福利并没有提前筹措资金。退休人员获得的支付由当年的在职员工资助，随着社会老龄化，不进行改革的话，在职员工的负担将变得难以承受。
丹麦和瑞典较早进行了调整。当地政府解释大家面临什么选择：要么延长工作年限，要么接受较低的退休收入，或者让现有员工增加缴费以资助退休人员。它们达成共识，随着预期寿命延长，提高退休年龄是最公平的做法。德国正在辩论类似的改革。对于许多其他实施固定福利计划的国家来说，时间已经不多了。
部分的解决方案是越来越多地依赖个人退休账户——在这种账户中，你在退休时提取的金额，取决于你存入账户的贡献和你获得的投资回报。因此，这些“固定缴费”计划的支付是预先筹资的，这与固定福利计划不同。
然而，转向个人账户也带来大多数国家所忽视的两个挑战。首先是公平性。由于不再在共同基金池中重新分配福利，贫困者往往在退休时缺乏足够收入。因此，固定缴费计划必须通过其他方式来帮助他们。
在新加坡，我们通过政府预算来实现这一点。政府在低收入工人的工作年限内，通过就业入息补助计划填补他们的退休储蓄；通过住房补贴来实现资产增值；并在退休时为他们的账户进行填补。那些余额较小的人，也会通过储蓄获得更高回报。
其次，在大多数系统中，从固定福利转向固定缴费计划，实际上将投资风险转移到个人肩上，结果是令人不安的不均衡。普通人自己做投资决策时，往往长期表现不如简单的市场指数。在像美国这样的系统中，每次离职时允许提取资金，普通工人的退休储蓄会积累很少。
然而，还有其他选择。荷兰、丹麦和新加坡都采用集体固定缴费计划，在这些计划中，储蓄由独立机构集中管理。在新加坡的情况，个人也免受资本市场波动风险的影响，因为这些风险由政府自身的资产负债表承担。
这些例子展示如何克服固定缴费计划的缺陷。它们是退休计划的重要中间地带，既能满足普通工人的需求，又能确保财政可持续性。
将政府财政置于可持续的发展轨道上，将是许多发达国家面临的巨大政治挑战。这只能通过新的财政和社会契约来实现，以帮助重建集体对未来的乐观。
我们必须重新定位财政政策以实现公共利益——通过重新聚焦于普惠所有人的必需公共产品，而不是大规模的个人转移支付；通过解决贫困和中产阶级最关心的就业、健康和退休保障问题，而不是广泛的不平等问题；以及通过超前思考，来避免可能对我们社会造成持久损害的重大危机。
我们是通过这么做来更新团结精神，以维持繁荣，并支撑民主自身。
作者是新加坡总统
本文节译自他2025年12月9日在美国麻省理工学院斯隆管理学院的米丽娅姆·波曾奖（Miriam Pozen Prize）颁授仪式上发表的演讲
