近年来，产业政策重新成为全球经济讨论的核心议题。美国总统特朗普此次访华携庞大企业代表团同行，再次凸显国家战略、资本力量与产业竞争之间日益紧密的结合。从美国制定《晶片与科学法》到欧盟强调“战略自主”，再到“去风险”成为政策关键词，各主要经济体纷纷强化对关键产业的支持，不仅体现在财政补贴与产业投资等“硬投入”上，更体现在对技术、资本与供应链的系统性重组之中。
这一曾在新自由主义框架下被边缘化的政策工具，似乎正在全面回归。包括世界银行在内的一些国际机构，也开始在话语上调整立场，重新强调国家在发展进程中的能动作用。
然而，这一变化不应被过度解读。产业政策的“回归”，固然标志着政策取向的变化，但并不意味着全球经济结构已经发生根本转变——长期塑造各国发展路径的制度约束依然稳固。真正的问题是：究竟谁有能力实施产业政策？抑或更根本地说，谁拥有在当前全球体系中界定并运用产业政策的话语权？
相比“产业政策是否正当”的技术性争论，这一权力维度鲜有被触及。在一个权力高度不对称的全球体系中，产业政策本身并不能触动这些深层结构。
谁才真正拥有政策空间？
当下的主流叙述，往往将产业政策的回归解读为“政策空间的恢复”。各国政府似乎重新获得支持战略产业、推动结构转型的正当性，争论焦点也随之转向“如何设计”这一技术层面。
但这种理解忽略一个更为关键的事实：政策空间从未脱离全球权力结构而独立存在。“政策空间”并非中性的技术概念，而是与规则制定权、金融资源获取能力以及国际分工位置紧密相关。因此，各国间的差距不仅在于“能否干预”，更在于干预是否被国际主流规则所“允许”或“认可”。
一个国家实施产业政策的成效，不仅取决于国内治理能力，更受制于在全球生产、金融及制度体系中的位置。长期以来，全球贸易规则、投资安排与知识产权制度，共同构成对后发国家的刚性约束。尽管近年相关规则在表述上有所松动，但核心逻辑并未动摇。
在这一背景下，发达经济体与发展中国家在政策空间上的差异愈发明显：前者可以以“国家安全”或“供应链韧性”为由推进产业扩张，而后者在类似选择面前，仍面临多重显性与隐性约束。
产业政策确实回归了，但它回到的，并不是一个对所有国家都同等开放的舞台。
一种“选择性灵活性”
正是在这种差异背景下，当下的政策回归更像是一种“选择性灵活性”，而非范式转变——规则并未被打破，而是呈现出明显的差异化适用。以美国为代表的发达经济体，在国际货币基金组织与世界银行等机构中仍掌握主导性话语权，这使得现有全球规则体系并未被重构，只是在特定议题上进行有限调整。
这种调整的关键在于：国际机构在话语上重新肯定“国家能力”与“产业政策”，但在实践中，对新兴经济体的国家干预与产业支持，审查却日趋严格。
背后的机制，在于规则适用的分化。通过“国家安全例外”或监管裁量空间，同一套规则在不同国家间产生截然不同的约束效果，结果便是规则在形式上保持统一，在实践中却高度分层：一部分国家凭借实力获得更大的政策裁量空间，而另一部分国家则被更严密地约束在既有框架内。这种“形式统一、实质分化”的状态，也使全球经济治理中的不平等结构更加隐蔽而复杂。
发达国家不仅在既有规则下扩展政策空间，还在新一代区域协定中，将这种不对称性延伸至数码治理与监管主权等新领域。因此，产业政策的回归，并非对既有秩序的突围，而更像是在原有权力框架内的一次精准校准。
中国为理解全球权力的非对称性提供一个重要案例。它常被视为国家主导型模式的成功典范，但这一经验也揭示另一种结构性动态：在持续增长过程中，国家的政策空间始终受到制度性约束。
在加入世贸组织时，中国作出幅度较大的市场开放承诺，包括部分超出既有规则的安排——如明确放弃对外资施加“强制技术转让”的要求。与此同时，中国在入世前后对国内法律体系进行系统性重构，不仅确保与多边承诺协调，也在制度层面强化国际规则的优先地位，使外部结构对国内政策体系的塑造力显著加深。
中国入世后的增长奇迹，与其说源于规则红利，不如说更多得益于“九一一”之后特殊的国际战略窗口期。尽管中国增长绩效令举世瞩目，但发展结果并非与发达经济体实现结构性趋同，而更接近一种“半边缘崛起”：即体量持续扩张，但在全球治理与核心分工结构中，依然处于相对被动的位置。
这种结构性约束也体现在思想与政策层面。长期以来，关于产业政策的讨论，多聚焦于与既有规则的合规性，而非视为结构转型的战略工具。在既有主流话语框架中，产业政策长期受到较强质疑，自主发展的主张则相对边缘，而对发达国家日益扩张的产业干预实践，往往缺乏对等审视。
在这一意义上，中国并非传统意义上拥有高度自主权的“发展型国家”。随着地缘政治格局的演变，这种本已有限的政策空间，在发达国家推动的新一轮规则重塑下，呈现出进一步收紧的趋势。
产业政策回归的真正含义
产业政策的回归，固然标志着全球经济话语的一次显著转向，但远不足以构成发展主义的全面复兴。在一个权力与政策空间长期不对称的体系中，发达经济体能够根据自身战略需求灵活运用规则，而多数后发国家的政策选择，仍被锁定在多重结构性约束之中。
对于后发国家而言，核心命题从来不只是“是否需要产业政策”，而是这些政策能在何种全球治理结构中获得实施的合法性与效力。如果无法重启已然式微的“全球发展议程”，当前这种碎片化、特权化的产业政策转向，难以弥补制度性不平等带来的发展鸿沟，甚至在某些情况下，也可能被吸纳进既有体系，成为强化分工结构的机制之一。
因此，与其将当下的变化视为新自由主义约束的终结，不如理解为全球权力结构的一种新的适应与重组形式。产业政策确实重回舞台中心——但世界的结构，并未因此改变。
作者是旅英学者
