美国贸易代表办公室最近公布一项针对60个经济体强迫劳动行为展开的301条款调查初步结果。调查结果认为，所有接受审查的经济体，均未能有效禁止进口以强迫劳动方式生产的产品，并据此提出征收10%和12.5%两档关税的建议。
这次调查涉及60个经济体，范围极广，几乎涵盖美国所有主要贸易伙伴，也包括七个东南亚国家：柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南。由于印尼在美印《互惠贸易协定》中作出解决强迫劳动问题的承诺，目前被列入较低的10%关税档次，其余六国则面临12.5%的关税。
这些关税目前尚未最终定案。美国贸易代表办公室将征集公众意见（截止日期为7月6日），举行公开听证会（7月7日），并进行磋商（具体时间待定），随后才会敲定最终的调查结果和关税税率。
对于受波及的东南亚国家而言，这一初步调查结果显然不是好消息。在地区国家领导人评估局势之际，有几个关键因素必须予以审慎考量。
尽管美国对这60个经济体中的大多数甚至全部，确实存在一些合理的关切，但此处的首要问题绝非强迫劳动。真正的问题在于，特朗普政府企图全部或部分恢复它最初于2025年4月实施的对等关税机制。
特朗普政府此前用以实施上述关税的法律依据——《国际紧急经济权力法》（International Economic Emergency Powers Act，简称IEEPA）——于今年2月被美国联邦最高法院裁定无效。值得注意的是，最高法院并非否定征收关税本身，而是否定政府所采用的特定法律工具（即IEEPA）。事实上，法院指出政府可以利用的其他关税机制，其中就包括301条款。
特朗普政府最初选择使用IEEPA，是因为它的程序约束最少，能赋予政府极大的自由裁量权。相比之下，301条款要求履行更为正式且耗时的程序。尽管过程更为繁琐，但这最终能帮助特朗普政府达到预定目标：即实施新关税，以替代被最高法院废除的IEEPA关税。
在IEEPA关税被推翻后不久，特朗普政府转而采用一项限制更多的工具——122条款，以临时加征将于7月底到期的10%全球关税。这笔关税实际上只是一项临时过渡措施，特朗普政府希望在今年7月或8月前，做好实施301条款关税的准备。
强迫劳动调查是程序上的借口
因此，强迫劳动调查（以及另一项针对工业产能过剩的301条款调查）应当被理解为一种程序上的借口，旨在让特朗普政府能够顺理成章地提高关税至它所要的水平，而非出于对这些问题的迫切关注。事实上，在所有被针对的经济体中，最近并未出现强迫劳动状况剧烈恶化的情况。人们无须抱持愤世嫉俗的态度，也会产生疑问：如果情况真的如此严重，为何此前不早早启动这些调查？显然，只有在最高法院裁定不能利用IEEPA实施对等关税机制之后，对强迫劳动的关注才似乎一夜之间跃升为美国贸易议程的首要任务。
受波及的贸易伙伴应认识到，尽管301条款比IEEPA更具程序性，但它同样赋予特朗普政府相当大的自由度。例如，美国将与任何面临301条款调查的国家磋商，如果相关国家同意采取补救措施以满足美国的诉求，最初拟定的关税可能会降低甚至完全取消。反之，如果美国认定贸易伙伴未采取足够措施，或此前同意的步骤未有效落实，抑或局势因任何原因恶化，美国贸易代表办公室都可以进一步提高初始关税税率。因此，301条款调查的“结束”，并不意味着事情的“终结”。
本地区国家应当做好准备，应对美国利用301条款程序对贸易伙伴施加持续压力。鉴于东南亚在以中国为中心的供应链中扮演着关键角色，美国将格外迫切地希望看到各国采取行动，阻断来自中国新疆等地区的进口——美国一直坚称新疆是强迫劳动的温床。
随着磋商的展开，我们不应忽视美国在东南亚地区贸易政策的总体目标：削弱地区国家与中国的经济联系，并减少部分地区国家对美的贸易顺差。尽管301条款调查表面上的焦点是强迫劳动，但美国推动这一调查的真正目的，是为了服务于上述更宏大的目标。
鉴于强迫劳动的定义与界定本就存在模糊空间，而要实施滴水不漏的海关监管以阻断产品进口也极为困难，美国对地区伙伴所实施政策得出的任何结论，本质上都必然带有主观色彩，且极易被政治操弄。
我们还必须记住，此案的解决并非仅仅是美国与被针对经济体之间的双边事务。在美方压力下，地区伙伴所采取的任何直接或间接限制中国进口产品的举措，都不会逃过北京的眼睛。中国已表明，对于配合美国政策、损害中国商业利益的实体，将予以针对性的反制。
不幸的是，这起强迫劳动关税案，将成为东南亚国家在美中两个大国之间艰难寻求平衡的又一个典型案例。然而，地区国家领导人的立足点，首先应当是对此案的真实意图，有着清醒且透彻的认识。
作者Stephen Olson是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院客座高级研究员、尤特（Yeutter）国际贸易研究院非常驻研究员兼客座讲师
原载尤索夫伊萨东南亚研究院Fulcrum网站
黄金顺译
