新加坡与海洋的关系一直在演变。海洋曾是新加坡贸易和移民的生命线，后来随着城市通过填海造地和沿海开发而扩张，成为基础设施和经济引擎。
如今，这一关系再次发生变化。海洋不再仅仅是一种资产，而是日益成为气候风险的来源。
海平面上升、强降雨增多以及更猛烈的风暴潮，正对新加坡长期以来为保持稳固而精心建造的海岸线，构成越来越大的压力。根据第三次全国气候变化研究，到2100年，平均海平面可能上升高达1.15米。在极端条件下，若与涨潮和风暴潮叠加，海平面可能暂时比平均海平面还高出5米。
新加坡约30%的土地面积比当前平均海平面低5米，这包括住宅、工业区、交通基础设施和宝贵的沿海地区。因此，海平面上升并非远虑，而是主要的规划制约因素，它将决定新加坡如何建设、保护和投资未来。
好消息是，我们并非从零开始。本地沿岸地主长期以来一直在建造和维护护岸及海堤，以抵御海岸侵蚀，这些措施为国家作出巨大贡献。
然而，挑战不在于缺乏保护，而在于防护措施的碎片化。
海岸线的韧性取决于有没有把最薄弱的环节补上。在海岸防线不连贯之处，海水便会乘虚而入。洪水风险并不会止步于物业边界。这就是为什么最近通过的《海岸防护法案》（Coastal Protection Bill），旨在环绕全岛建立一道连续、协调的海岸防线。
对于一个低洼的城市国家而言，海岸防护不能零敲碎打，而必须是为未来做好准备的综合性措施。
《海岸防护法案》的作用
《海岸防护法案》为整体海岸防护提供一个清晰的政策和监管框架，核心是解决三个实际问题：责任、标准和连贯性。
首先，所有沿岸地主，包括政府部门、法定机构和长期租户，将负责在各自土地落实海岸防护措施，以及防护设施的运作和维护。
采取这一分散式做法，是因为地主最能将防护措施与运营需求相结合。造船厂可能须要可部署的屏障以保留通道，而工业设施则可能把防护工程纳入重建项目中。只要满足国家所定下的标准并遵守完工时间表，地主在设计护岸措施方面可享有灵活性。
这对新加坡而言，是一次重大转变。从历史上看，海岸防护主要依赖于基于项目的工程建设，而非一套全面的法律框架来明确公共和私人土地之间的责任划分。虽然澳大利亚和日本等国早已制定海岸防护法律，但这些法律通常依赖于由国家主导的实施方式，且侧重于灾害管理。
新加坡的新颖方法则将国家标准与分散式实施方式相结合，体现密集开发的海岸线的共享性质。
尽管政府作为最大的沿岸地主，将在大部分海岸线落实防护措施，但私人地主必须确保他们的措施与相邻地块无缝衔接。
一旦建成，这些防护设施将收录在可供公众查阅的“海岸防护规划案”（Coastal Protection Interpretation Plan），并随之产生持续维护的义务。这使新加坡从临时性防护措施，转向系统化的海岸防护体系。
为移动目标规划
其次，《海岸防护法案》认识到海平面上升是动态的，而非固定不变。公用事业局将推出《海岸防护准则》（Coastal Protection Code of Practice），列明防护设施在规划、设计、运作和维护方面的标准，包括最低高度及与邻近设施的衔接保持连贯的要求。准则也允许随着科学评估的变化，逐步提高标准。
实际上，《海岸防护法案》将适应性嵌入海岸防护工作中，确保防护设施是为未来的气候条件，而非过去的基线设计的。
法案可把海滩和沿海公园等具有休闲和生态功能的地区，划为短暂性淹水区（Transiently Floodable Areas）。这些地区可容许暂时性淹水，前提是地主制定防洪应急方案和定期演习。这体现在防护与功能性之间寻求平衡的精细调准做法。
执法、支持与能力
第三，法案提供对体系完整性至关重要的执法机制。损坏或危及海岸防护措施将构成违法行为，而在指定的海岸防护安全走廊（Coastal Protection Safety Corridors）内的活动可能受到管制，以防止意外削弱防护措施。
这些条款是在提供保障而非过度干预。在极少数情况下，当沿海洪水对公共安全或关键基础设施构成迫在眉睫的威胁时，授权官员可能须要进入有关场所采取紧急防护措施。此类权力仅在无法联系上地主，且必须立即干预，以避免发生连锁反应和护岸被破坏时，才作为最后手段使用。
法案也明确海岸防护是共同责任。在提出法案之前，官方已与地主接洽，许多地主指出，在租用或购买土地时，并未预料到额外的防护要求。
因此，政府将提供资本补助（capital grant），以帮助分担研究、服务改道和施工的成本。关于资本补助的条件、成本标准和透明度的明确指引，对于维持公众信心至关重要。
除了提供资金支持外，公用局将提供技术咨询和指导，同时通过有针对性的培训计划提升业界能力。这些措施共同确保合规要求切实可行，并使本地专业人员具备提供高质量解决方案的能力。
海岸防护也包含在更广泛的研究生态系统中。“研究、创新与企业2025计划”（Research, Innovation and Enterprise 2025）的海岸保护与洪水管理研究计划，支持创新工程、基于自然的解决方案和智能系统，所以持续投资目前的“研究、创新与企业2030计划”将至关重要。
为何事不宜迟
考虑到海平面上升缓慢，一些人可能会质疑现在立法的必要性。然而，海岸防护是一项长期工程，需要多年的规划和建设。自2021年以来，新加坡已沿着海岸线对特定地区展开研究；到2026年，这些研究将覆盖本岛约80%的地区，而建造工程预计于2030年代展开。
提前准备至关重要。这种规模的基础设施建设，无法在发生严重洪水后才来进行。立法提供确定性，向地主、工程师和投资者发出信号，即海岸防护并非可选项，而是国家优先事项。
对于一个近三分之一国土为低洼地带的小岛国而言，抱有侥幸心理是代价最高昂的选择。无论立法与否，海平面都将持续上升。新加坡面临的选择：是提前以协调有序的方式做好准备，还是在气候灾害加剧时，被迫在危机状态下应对。
在风险演变为危机之前进行预判，长期以来一直是新加坡治理方针的特点。《海岸防护法案》将这种远见延伸到海岸线，把碎片化的防护措施转化为一个连贯的体系，明确责任归属，并将科学融入标准之中。
最终，新加坡与海洋之间不断演变的关系，将由规划而非紧急应对所形塑。
作者是新加坡管理大学李光前城市气候学教授、政府间气候变化专门委员会（IPCC）气候影响、适应和脆弱性工作组联合主席
本文仅代表个人观点，不一定反映新大和政府间气候变化专门委员会的观点
黄金顺译
