印度尼西亚镍产业的中国投资者于5月12日直接向总统普拉博沃递交正式抗议信，关心的不仅是采矿特许权费或出口规定，更反映出他们对印尼政治经济未来方向，以及对印尼—中国经济关系长期发展轨迹的深切担忧。
这封由印尼中国商会提交的公开信，抱怨了一系列政府政策，包括拟议上调采矿特许权费、收紧外汇留存规定、大幅削减镍矿开采配额，以及投资者所称“日益不分青红皂白”的执法行为。中国企业指出，这些措施总体上大幅增加运营成本，并削弱印尼镍下游产业的投资确定性。
镍产业可以说是当代印尼—中国关系的经济支柱。过去10年，中国企业尤其在苏拉威西和北马鲁古投资超过650亿美元（842亿新元），建设冶炼厂、工业园区和电动车电池材料加工设施。印尼通过禁止原矿出口，以及强制国内加工推动下游工业化战略取得成功，主要是因为中国资本和技术愿意承担相关工业政策所带来的风险。与此同时，印尼通过出口禁令等政策手段，加上廉价煤炭能源以及相对宽松的环境执法，为中国资本扩张创造了有利条件。
因此，印尼崛起为全球最大的镍生产国，也是中国工业与金融力量在东南亚深度布局的体现。最近的紧张局势揭示这一伙伴关系的局限性。
普拉博沃政府希望从矿产财富中获取更大的控制权。但是，印尼仍然高度依赖中国资本来维持工业化进程。自上任以来，普拉博沃政府一直在推行日益民族主义的经济议程，重点是下游产业和粮食、能源和国防等优先领域。所有这些雄心都需要资金支持。提高矿业特许权使用费，和加强出口收入控制，反映了雅加达在财政压力日益增加的情况下，试图从资源部门获取更大份额的收入。
必须指出，雅加达并没有解决这一问题，反而决定进一步收紧资源政策。普拉博沃于5月20日在人民协商会议全体会议演讲之后，政府发布一项管理自然资源商品出口的法规，并且成立印尼达南塔拉资源公司（Danantara Sumberdaya Indonesia），这是一家新的国有企业，专门负责管理和监督涉及战略自然资源出口的交易，包括镍产品如铁合金。
从雅加达的角度来看，镍产业被视为支撑印尼在电动车供应链，与产业升级方面雄心的关键战略资产。然而，随着中国企业在该领域的影响力越来越强，印尼政府认为，这带来更高的政治风险，因此须要强化国家控制。
尽管如此，印尼实际上仍然比它公开承认的更需要中国投资。中国企业深入参与镍产业的整个价值链，从采矿到冶炼再到电池前驱体制造，均有广泛参与。许多项目涉及巨额沉没成本和长期基础设施承诺。在短期内，尤其是在全球镍价持续疲软、融资条件收紧的情况下，雅加达无法轻易以西方、日本或韩国的投资替代中国。
在这种情况下，印尼对中国商会抗议的回应比较谨慎。能源与矿产资源部长巴赫里尔表明，政府仍然愿意与中国投资者进行对话。经过与财政部长普尔巴亚的磋商，政府同意暂时推迟计划中的特许权使用费上调，同时寻求一个“更平衡”的方案。
中国或不会减少在印尼镍业投资
暂时推迟表明，雅加达理解对中国公司采取更强硬政策的风险。但普拉博沃领导下的印尼，总体上不太可能放弃资源民族主义议程，因为这是支持其民粹主义项目的重要财政来源，也有助于维护政治稳定。更重要的是，普拉博沃政府认为，印尼如今在全球镍供应链中的议价能力更大。
那么，关键问题是，这起公开信事件最终会否导致中国在印尼镍业的投资减少？或许不会。中国投资者已经深度嵌入，想要快速撤资并不容易。大多数主要镍项目涉及长期投资周期、整合的供应链和大量固定基础设施。而且，印尼仍然是全球几个为数不多、拥有大规模镍储备，并且得到政府大力支持下游加工的国家之一。
话虽如此，中国公司可能会调整扩张计划，推迟新的冶炼厂建设、减少再投资，或者为了弥补更高的政治风险而要求更高回报。中国投资者可能会寻求那些政治风险更小，或监管保障更明确的项目。
同样重要的是，这对更广泛的印尼—中国关系也有影响。多年来，两国政府一直将经济伙伴关系描述为互利共赢、战略一致。然而，中国投资者的公开投诉挑战这种说法，暴露出潜在日益严重的问题。据报道，这封公开信是直接寄给普拉博沃，而不是通过官僚渠道低调处理的，这表明，中国投资者越来越怀疑部长级机构是否能提供可预期的政策协调。
在普拉博沃政府下，权力变得更加集中。理论上来说，权力集中确实更容易操作，但问题在于负责执行政策的行政管理质量。印尼官僚系统中普遍存在腐败，内阁各部和其他国家机构之间缺乏协调，使得放松管制的努力变得困难。
这可能就是印尼中国商会直接给总统写信来解决问题的原因。因此，这一事件对普拉博沃领导下的印中经济关系来说，是一次重大考验。雅加达希望在战略资源上展现实力和主权，而与北京相关的投资者，则寻求政策稳定和商业可预测性。双方仍然需要彼此，但利益不再完全一致。
虽然如此，印尼在经济上还需要中国。6月中旬，在印尼中国商会递交公开信事件后的一个月，财长普尔巴亚前往北京，并从亚洲基础设施投资银行（AIIB）争取到约170亿美元的融资承诺。他说，这是一项常规贷款，而不是紧急救助，用于支持印尼到2029年的基础设施和发展项目。据报道，AIIB对印尼的财政管理表示高度信任，并指出对印尼的经济前景没有担忧。在这种情况下，现阶段的印中经济关系，似乎还是相当平稳。
作者廖建裕是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院资深研究员、南洋理工大学拉惹勒南国际研究院兼任教授
Siwage Dharma Negara是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院资深研究员
原载尤索夫伊萨东南亚研究院Fulcrum网站，中文版稍有更新
