美国总统特朗普竞选时最重大的一个经济承诺，就是让制造业回归美国。但时运不济的是，在拜登任期内，美国这一外国直接投资（FDI）首选之地，就面临投资减缓这一处境。
几大盟国和跨国企业宣布的数万亿美元投资承诺，迄今仍有相当部分停留在规划或审批阶段，制造业落地速度也与宣传落差甚大。美媒曾在去年10月，开始盛传“中国在美国准备投资1万亿美元”，特朗普访问北京前，这一传言再度兴起，白宫出面辟谣，正好完成“媒体曝光、引发争议、白宫辟谣”这一过程。但细究背后原因，国际资本流向值得关注。
中国投资美国1万亿美元（约1.29万亿新元）的传言如何形成？去年10月由彭博社独家引述知情人士说法，称中方在与特朗普政府的马德里贸易谈判中，曾抛出高达1万亿美元的潜在对美投资许诺，希望以此作为谈判筹码，换取美方撤销美国外资投资委员会（CFIUS）对中国企业在美交易的安全审查限制，降低中资赴美建厂的原材料关税。台湾问题也是中方在谈判中提出的重要议题之一。各媒体相继转载，特习峰会前甚至猜测将成为谈判内容。
由于1万亿美元是天文数字，遭遇美国政界的强烈质疑，多位保守派人物以及经济学者都公开批评，认为一旦接受如此巨额的中资，将直接摧毁美国的经济防御、破坏供应链韧性，等同于“向中方让步”。
在特朗普访华前夕，传闻再次发酵。5月12日，美媒NewsNation驻白宫记者迈耶（Kellie Meyer）引述白宫发言人库什·德赛的回应，明确表明有关“允许中国在美投资1万亿美元建厂”的报道是“毫无根据且虚假的”，虽然政府致力于吸引投资以推动美国工业复苏，但“任何认为我们会在国家安全方面妥协的想法都是错误的”。
上述过程展现的是美方想法。我当时就在社媒平台X上指出，中方既无此财力也无此意愿。
中国政府在收紧对外资金敞口
自美中关税战以来，中国投资美国的整体意愿处于低谷状态，根据荣鼎集团（Rhodium Group）统计，中国对美新增投资近年来已回落至数十亿美元以下的低位区间。今年5月特习峰会也很难改变这一状态，针对《美国优先投资政策》等对华投资审查和惩罚性关税，中国国务院今年6月1日公布的《关于对外投资的规定》（7月1日正式实施，以下简称投资新规），在宏观层面上保持严密监控，也纳入针对外国限制中国投资行为的反制机制。
投资新规以严控资本外流风险为主旨，措施包括：一是收紧资金出海通道，全面收紧机构和个人的境外投资流程。二是减持美债资产。从国际资本流动数据来看，中国持有的美国国债规模，近年来总体呈波动下降趋势。目前，中国仍是日本和英国之后的第三大美债海外持有国，但与2013年前后约1.3万亿美元的历史高位相比，持仓规模已有明显回落。中国持续减持的原因之一，是鉴于俄乌战争后西方对俄金融制裁（如冻结外汇储备），中国主动推进外储多元化，防范地缘政治冲突下的资产受限风险。
有报道称，投资新规激活中国私人资本投资海外的积极性，这可能是没有详细阅读规定。
民营企业、跨境电商、科技创投等中国私人资本渴求美国的市场，一直在艰难寻找地缘政治夹缝中的合规商业机会，但投资新规对跨境投资、企业海外架构、上市募资等领域强化穿透式监管，一是进一步加强对境内个人通过境外结构进行投资活动的合规管理，新规第二条在行政法规层面明确，对外投资的“投资者”包括中国境内企业、其他组织以及居民个人。二是针对将总部或空壳公司设在香港、新加坡、纽约或伦敦（红筹架构、可变利益实体（VIE）架构）的企业，利用境内资产和业务在海外上市，并将部分募资留存境外的惯常操作，进行制度性补漏与监管完善，只要资金、权益的源头或最终受益人属于境内主体，相关行为将纳入审查与穿透式管理。凡属违规者，将依法依规予以处理。
美国对外资吸引力缘何下降？
特朗普上任前，美国正面临资金流入增速放缓及结构性调整的挑战。他将吸引外资当作重要经济抓手，要求中东、日韩、欧盟等增加对美投资，作为降低关税的交换条件。在极限施压下，上述国家为了将对美关税降至15%左右，被迫签署总额超万亿美元的对美投资及采购承诺。如今各国投资变现遭遇阻碍，根本矛盾在于投资的控制权之争。特朗普坚持认为，这数万亿美元资金应由美国总统个人自由裁量和支配，以决定投给哪些美国本土行业（美国国内好听的说法是定向产业扶持，难听的说法是政治分赃）；欧日韩等国则因面临本国内部政治与商业合理性的双重挑战，坚持资金的利用必须遵循市场化、商业化原则且由本国主导。这一难以调和的矛盾，导致承诺的巨额投资多停留在意向上，实际转化为工厂和生产线的速度，远慢于特朗普政府的预期。沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国、科威特和卡塔尔等中东海合会国家原来承诺的投资，由于美以对伊朗军事行动爆发及后续局势恶化，已经公开宣布喊停或会重新评估。
美国的麻烦不仅是外资减少，还有境内资本外流问题。瑞银（UBS）5月底发布的全球家办客户调查中，有相当比率已经或计划减持美元资产敞口。报告指出富豪家族对长期不确定性的担忧来自：一、美国将发生重大政治冲突，未来五年内将爆发重大债务危机。二、对地缘政治冲突担忧加剧，很少人指望紧张局势能在短期内得到缓和。在这两大担忧下，近半家办认为自身对美投资的曝险过高，相较之下，认为英镑和欧元敞口过高的比率分别仅为8%和7%。此外，美国本土客户正在增加对美资产配置，但许多欧亚地区的家族正寻求新的投资组合，对中国和西欧的投资兴趣日益浓厚。
制造业回归美国，前提是达成去中国化供应链重组。由于美国国内政治不稳定，对伊朗战争更是让国际社会处于高度不确定状态，国际资本的首要考虑是避险，其次才是牟利。美中两国分别是发达国家与发展中国家的第一投资大国，相互视对方为资本必须避开之地的政治考量，必然成为国际资本流向的最大不确定因素。
作者是旅美中国经济学家
